Roomasta Lissaboniin – sopimusten historiaa

Ensimmäinen perustussopimus, Rooman sopimus, allekirjoitettiin vuonna 1957. Vuonna 1992 allekirjoitettiin Maastrichtin sopimus, joka mm. loi EU:lle kolmen pilarin järjestelmän. EU:n toimivalta-alat jaettiin kolmeen pilariin ja turvapaikka-asiat sijoitettiin yhdessä mm. rikosoikeudellisten asioiden kanssa kolmanteen pilariin, mikä tarkoitti, että Unionilla ei ollut itsenäistä lainsäädäntövaltaa turvapaikka-asioissa. Amsterdamin sopimuksessa tehtiin muutoksia aikaisempiin perustussopimuksiin ja turvapaikka-asiat siirrettiin kolmannesta pilarista ensimmäiseen pilariin. Ensimmäinen pilari kattoi niitä alueita, joissa EU:lla on oma lainsäädäntövalta ja joissa EU:n säännökset ovat sitovia jäsenmaille.

2000-luvulla keskusteltiin laajasti Euroopassa EU:n tulevaisuudesta ja EU:n muodosta. EU itse kannusti jäsenmaita äänestämään Unionin perustuslain puolesta – hanke kuitenkin kaatui Irlannin kansanäänestyksessä. Peruslain sijaan aloitettiin neuvottelut uusista muutoksista perustussopimuksiin. EU:n toimivalta, demokraattinen ulottuvuus ja instituutioiden vallanjako täsmennettäisiin ja uudistamissopimukseen liitettäisiin kaavaillun perustuslain perusoikeusluettelo. Kun Lissabonin sopimus allekirjoitettiin vuonna 2007, se oli vaikutukseltaan hyvin lähellä EU:n ehdottamaa, mutta kansanäänestyksessä kaatunutta perustuslakia. Sopimus astui voimaan 1.12.2009.

Minimivaatimuksista velvoittaviin säännöksiin

Amsterdamin sopimuksen toimivaltasäännöksen nojalla EU on koko 2000-luvulla antanut direktiivejä ja asetuksia liittyen jäsenvaltioiden turvapaikkamenettelyihin. Direktiiveissä on mm vähimmäissäännöksiä pakolaisen määritelmästä, turvapaikkaprosessin oikeusturvatakeista, vastaanotto-olosuhteista ja pakolaisten kotouttamisesta.

Lissabonin sopimuksen myötä Unionin tavoitteet turvapaikka-asioissa muuttuivat minimistandardien sopimisesta yhteisten standardien luomiseksi. Sopimuksen 78 artiklan mukaan ”Unioni kehittää turvapaikka-asioita sekä toissijaista ja tilapäistä suojelua koskevan yhteisen politiikan, jonka tarkoituksena on antaa asianmukainen asema kaikille kansainvälistä suojelua tarvitseville kolmansien maiden kansalaisille ja varmistaa palauttamiskiellon periaatteen noudattaminen”.

Enää ei ole kyse minimiharmonisoinnista, jossa direktiivit asettavat minimivaatimukset ja jäsenvaltiot voivat halutessaan parantaa suojelun standardit. Lissabonin sopimuksen myötä tavoitteena on sitovia ja suoraan velvoittavia säännöksiä kansainvälisen suojelun alueella. Päätökset tehdään toki määräenemmistöperiaatteella, eli suurimman osa jäsenmaista tulee olla samaa mieltä uusista säännöksistä ja lainsäädäntöinstrumenteista. Käytännössä tämä vaatimus saattaa merkittävästi hidastaa yhteisen normiston luomista.

EU:n tuomioistuimelle toimivaltaa

Euroopan unionin tuomioistuin ottaa kantaa jäsenmaiden tuomioistuinten heille lähettämille kysymyksille, jotka koskevat EU-oikeiden tulkintaa tai suhdetta kansalliseen lainsäädäntöön. Tuomioistuimelta voidaan esimerkiksi kysyä, onko kansallinen säännös tai päätös sopusoinnissa EU-oikeuden kanssa. EUT:n toimivalta ja neuvot kansallisille tuomioistuimille ovat omiaan vahvistamaan EU-oikeuden yhdenmukaista soveltamista kaikissa jäsenmaissa.

Ennen Lissabonin sopimuksen voimaantuloa Euroopan unionin tuomioistuimen (EUT) toimivalta maahanmuuttokysymyksissä oli erittäin rajoittunut. Käytännössä turvapaikka-asioissa ei ole kysytty EUT:n mielipidettä ennen Lissabonin sopimuksen voimaantuloa.

Lissabonin sopimuksen myötä EUT:llä on toimivaltaa käsitellä myös kysymykset liittyen turvapaikka-asioihin. Osittain tämän toimivaltalaajennuksen vuoksi EUT otti käyttöön vuonna 2008 nopeutetun prosessin, jossa kiireelliset kysymykset arvioidaan nopeutetun kaavan mukaan. Tähän mennessä useat Euroopan valtiot ovat kysyneet EUT:n mielipidettä turvapaikka-asioissa, esimerkiksi käännyttämisestä tiettyihin maihin ja vastaanotto-olosuhteiden minimivaatimuksista.

Perusoikeuskirjassa turvapaikkaoikeuteen liittyviä normeja

Lissabonin sopimuksen liitteenä on EU:n perusoikeuskirja. Perusoikeuskirjalle annettiin Lissabonin sopimuksessa vastaavanlainen oikeudellinen asema kuin perustussopimuksille. Perusoikeuskirja on kaikille jäsenmaille suoraan velvoittava ja kansalaiset voivat vedota suoraan perusoikeuskirjan oikeuksiin.

Perusoikeuskirjaan on kirjattu useita turvapaikka-oikeuteen liittyviä normeja. Perusoikeuskirjan artikla 18 toteaa, että oikeus turvapaikkaan taataan vuoden 1951 Pakolaisyleissopimuksen määräysten noudattaen.

Perusoikeuskirjan 39 artikla liittyy oikeussuojaan. Perusoikeuskirjan turvapaikanhakijoille takaama oikeussuoja on huomattavasti vahvempi kuin esimerkiksi Euroopan ihmisoikeus-
sopimuksen takaama oikeussuoja. Perusoikeuskirjan mukaan myös turvapaikanhakijoilla on oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin ja tehokkaaseen oikeussuojakeinoon. Tämä tarkoittaa, että myös turvapaikkamenettelyn valitusinstanssit ovat sidottuja oikeudenmukai-
sen oikeudenkäynnin vaatimuksiin, johon kuuluu esimerkiksi julkinen käsittely ja ripeä valitusvaihe.

Ida Staffans
/www.muuttoliikkeessa.fi